不同人眼里，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱為《環(huán)評法》）的形象各不相同。

在項目建設(shè)方眼中，《環(huán)評法》是一個嚴(yán)格的關(guān)口，將一切有重大環(huán)境影響的項目擋在破土動工前，對環(huán)境污染和生態(tài)破壞說“不”；

在專家學(xué)者眼中，《環(huán)評法》是一座學(xué)術(shù)的富礦，法律的制定、修正、實施都是對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念的最新踐行，蘊含著無盡的研究價值；

而在立法者眼中，《環(huán)評法》是一個他們看著長大的孩子，見證著他的出生，呵護(hù)著他的成長，期待著他的未來。

2022年10月28日，距《環(huán)評法》頒布已經(jīng)過去整整20個春秋?；厥走^往，當(dāng)把這些截然不同的主觀視角進(jìn)行有機融合，匯聚而成的便是一段艱辛與感動并存的立法進(jìn)程。

高舉輕打，時代在呼喚立法

“在進(jìn)行新建、改建和擴建過程時，必須提出對環(huán)境影響的報告書，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門和其他有關(guān)部門審查批準(zhǔn)后才能進(jìn)行設(shè)計。”

這則條文，是1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》第六條中的規(guī)定。而正是在這部法律中，環(huán)境影響評價這項從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的制度，在我國法律上首次得到確認(rèn)。

2007年青藏鐵路環(huán)評驗收。中環(huán)報記者王亞京攝

事實上，環(huán)境影響評價制度是一個“舶來品”。曾擔(dān)任環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心黨委書記的梁鵬介紹，早在1969年，美國便頒布法律，成為世界上首個創(chuàng)立并執(zhí)行環(huán)境影響評價制度的國家。盡管并非我國首創(chuàng)，但環(huán)境影響評價制度一直承載著國人很高的期望。

1973年在北京召開的第一次全國環(huán)境保護(hù)會議，被普遍認(rèn)為是中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的肇始。會上提出，要做好全面規(guī)劃，自然資源的開發(fā)利用，要考慮到環(huán)境影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)要統(tǒng)籌兼顧，全面安排。

這樣的表述，既是環(huán)境影響評價概念在我國的首次引入，也是清晰地點明了國人心目中環(huán)境影響評價理應(yīng)扮演的角色：統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)。

如此背景下，環(huán)境影響評價制度被1979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》確認(rèn)，理應(yīng)大有作為，但在之后很長時間里，其發(fā)揮的效果卻令人不甚滿意。原因之一，是環(huán)境影響評價制度與我國現(xiàn)有體系的銜接不暢。

梁鵬認(rèn)為，作為一項從外國引入的制度，環(huán)境影響評價在我國建設(shè)項目立項、可行性研究、征地、許可證審批、建設(shè)等一整套既有環(huán)節(jié)中找到位置，是制度本身發(fā)揮效用的基礎(chǔ)條件，需要慢慢地摸索。

而除去銜接問題，北京大學(xué)教授汪勁認(rèn)為，環(huán)境影響評價制度無法發(fā)揮應(yīng)有效果，相關(guān)法律制定不夠具體也是重要原因。“雖然之后制定的環(huán)境保護(hù)單項法律也重申了環(huán)評制度，但由于所有法律中均沒有更多具體的規(guī)定，環(huán)境影響評價制度在當(dāng)時更多只能是‘高舉輕打’，很難落在實處。”汪勁介紹。

與環(huán)境影響評價制度“高舉輕打”同時期的，是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會背景。“當(dāng)時我國正處于改革開放時期，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。要提高人民生活質(zhì)量和水平，首要任務(wù)就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，有了經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為基礎(chǔ)，才能使人民生活質(zhì)量得到保障。”汪勁認(rèn)為，歷史階段內(nèi)各類高污染、高投入、高能耗的產(chǎn)業(yè)在全國各地的發(fā)展，對國內(nèi)的生態(tài)環(huán)境造成了極大的影響。

于是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系問題討論重新開啟。環(huán)境影響評價制度通過專門立法，發(fā)揮出應(yīng)有作用，統(tǒng)籌兼顧、全面安排經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，成為人民的呼喚，也是時代的要求。

歷盡艱辛，環(huán)評迎來“新紀(jì)元”

談到當(dāng)年《環(huán)評法》立法過程，原國家環(huán)境保護(hù)總局法規(guī)司副司長李恒遠(yuǎn)不禁感慨：“實在太不容易了。”

為了保障《環(huán)評法》的起草工作，國家環(huán)保總局曾專門成立支撐小組，其中成員便包括李恒遠(yuǎn)和梁鵬。支撐小組整理了大量的文獻(xiàn)材料，并隨同全國人大到各地開展調(diào)研。

但李恒遠(yuǎn)所談到的不容易，絕不僅僅是整理材料、開展調(diào)研的辛勞，更多的是因為環(huán)境影響評價制度的立法并非一蹴而就，經(jīng)歷了太長時間的摸索。

盡管過去這么多年，梁鵬依舊對自己工作后起草的第一份材料印象深刻。“當(dāng)時領(lǐng)導(dǎo)布置我寫一份材料，而這份文件最后也出臺了，這便是上世紀(jì)90年代國家環(huán)保局出臺的《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理程序》。”梁鵬回憶道。

在當(dāng)時，類似關(guān)于環(huán)境影響評價的政策文件，國家出臺的還有很多。1986年，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會、國家計委、國家經(jīng)委聯(lián)合頒布《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理辦法》（以下簡稱為《辦法》）。“《辦法》中明確了環(huán)評程序在建設(shè)項目管理環(huán)節(jié)中的位置，解決了環(huán)境影響評價制度與原有建設(shè)項目審批制度的銜接問題。”汪勁說。

1998年，《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》（以下簡稱為《條例》）由國務(wù)院頒布。“《條例》于上世紀(jì)90年代初開始起草，起草工作由生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心主持。”作為當(dāng)時主要起草人，王燦發(fā)對《條例》的影響這樣評價，“《條例》的制訂，讓環(huán)境影響評價制度和‘三同時’制度有了最直接的法規(guī)依據(jù)。”

環(huán)境影響評價制度專門立法，需要解決制度如何如何與現(xiàn)有程序銜接的問題，需要使得制度更好地符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。而伴隨著一系列政策文件出臺，環(huán)境影響評價制度的法律框架一點點搭建，具體要求也在一步步明晰。

然而，即便法律案順利起草，且進(jìn)入全國人大常委會審議環(huán)節(jié)后，《環(huán)評法》的立法之路也并不順利。“當(dāng)時爭議非常大，討論非常焦灼。”原環(huán)境保護(hù)部環(huán)境影響評價司司長祝興祥這樣回憶。

經(jīng)過不懈的努力，2002年10月《環(huán)評法》還是最終頒布。包括規(guī)劃環(huán)境影響評價及規(guī)劃環(huán)評的跟蹤評價、建設(shè)項目環(huán)境評價以及環(huán)境影響的后評價，一套完整的環(huán)境影響評價制度在法律上得到確認(rèn)。

“《環(huán)評法》是我們國家針對一個管理制度進(jìn)行單行立法，在環(huán)境立法領(lǐng)域是具有開創(chuàng)性的。從項目管理到規(guī)劃管理，從微觀到宏觀，從單向到綜合，從當(dāng)前的管理到將來的管理，《環(huán)評法》的頒布開創(chuàng)了環(huán)境影響評價的新紀(jì)元。”王燦發(fā)說。

而李恒遠(yuǎn)看來，《環(huán)評法》中對環(huán)評管理、環(huán)評資質(zhì)、環(huán)評程序等一系列問題進(jìn)行明確，從根本上保障了環(huán)境影響評價工作的科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)和工作效果。

把關(guān)項目，高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護(hù)協(xié)同

采訪中，祝興祥提及的一個青藏鐵路建設(shè)小細(xì)節(jié)引起了記者的注意：當(dāng)年鐵道部建設(shè)青藏鐵路的時候，施工區(qū)域的草皮需要鏟下來保存在一邊，鐵路修好后工人再把草皮在鐵道兩邊一塊塊地堆好。

祝興祥告訴記者，這些聽起來繁雜的措施，在青藏鐵路建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書中有著明確規(guī)定，其目的便是落實《環(huán)評法》具體要求，保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。

“青藏鐵路從青海到拉薩，一共1000多公里，其中永凍層550公里，很多地方寸草不生，保護(hù)草皮對于當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)非常重要。”祝興祥認(rèn)為，《環(huán)評法》的頒布，對我國建設(shè)項目過程中的生態(tài)保護(hù)和污染防治起到了很大作用。

對于環(huán)評法的作用，同樣體會很深的還有中國南水北調(diào)集團(tuán)副總經(jīng)理孫志禹。20年前，在中國長江三峽工程開發(fā)總公司（現(xiàn)中國長江三峽集團(tuán)有限公司）工作的他正參與金沙江下游梯級開發(fā)項目，對照項目環(huán)評要求落實各項生態(tài)保護(hù)措施。

雖然時隔多年，但孫志禹仍對圓口銅魚這個物種記憶猶新。圓口銅魚是長江上游一種特有魚類和重要經(jīng)濟(jì)魚類，每年初夏水溫漸暖的時候，長江上游的圓口銅魚都會來到具有卵石河底的急流灘處產(chǎn)卵，孵化出的幼魚逆流而上，但興建的各種水利工程成了圓口銅魚洄游路上的障礙，金沙江開發(fā)便是如此。

為了在開發(fā)利用水能資源的同時保護(hù)魚類，在金沙江開發(fā)利用的環(huán)境影響評價中，相關(guān)部門提出一系列減緩方案，包括實施人工增殖放流，進(jìn)行保護(hù)關(guān)鍵技術(shù)研究，建立水生生態(tài)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)等。

“結(jié)合金沙江下游的向家壩、溪洛渡兩座水電站的建設(shè)，我們同步開展了保護(hù)區(qū)范圍的調(diào)整工作。”孫志禹回憶起保護(hù)區(qū)的建設(shè)過程，“隨著設(shè)置監(jiān)測系統(tǒng)、增殖放流站以及科研單位觀測站等措施的落實，長江上游珍稀、特有魚類國家級自然保護(hù)區(qū)在長期應(yīng)用中逐步顯現(xiàn)其保護(hù)作用。”

“這是《環(huán)評法》實施以來中國長江三峽工程開發(fā)總公司實施的一項重大舉措，也是在水電工程中規(guī)模最大的一項舉措，目前看來收到了很好的效果。”孫志禹說。

環(huán)境影響評價是項目開發(fā)建設(shè)的第一個關(guān)口，也是最重要的關(guān)口。王燦發(fā)認(rèn)為，《環(huán)評法》的實施，使得環(huán)境影響評價制度成為項目把關(guān)的抓手。“有重大環(huán)境影響或不可逆環(huán)境影響的項目被禁止投入建設(shè)，而通過措施可以減輕或避免環(huán)境影響的項目，其環(huán)評報告中提出的相關(guān)措施起到了預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用。”王燦發(fā)說。

通過環(huán)境影響評價把關(guān)項目，成效是顯而易見的。今年生態(tài)環(huán)境部7月例行新聞發(fā)布會上指出，《環(huán)評法》頒布20年以來，全國經(jīng)濟(jì)總量增長了9倍，能源消費總量相比只增加了兩倍多，二氧化硫等主要污染物排放量則下降了3/4。

20年過去，歷經(jīng)2016年、2018年兩次修正，《環(huán)評法》仍站在時代的前沿，以減污降碳協(xié)同增效為代表的新問題、新要求正考驗著這部已入“弱冠之年”的法律。但始終不變的，是協(xié)同推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)的環(huán)評初心，是建設(shè)美麗中國的美好愿景。

作者：中環(huán)報見習(xí)記者溫笑寒