受損公益有無得到及時(shí)、有效修復(fù)，是衡量檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟辦案質(zhì)效的重要標(biāo)準(zhǔn)。隨著檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟工作不斷發(fā)展，生效裁判執(zhí)行難、公益損害賠償金利用率低等執(zhí)行階段的問題凸顯，直接導(dǎo)致“法益修復(fù)”這一民事公益訴訟的終極目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

以浙江省衢州地區(qū)為例，這些問題具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是賠償金繳付率低。目前，民事公益訴訟的賠償金繳付率僅為44.7％。在食品安全領(lǐng)域民事公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)多會(huì)要求侵權(quán)人按照銷售總額的10倍承擔(dān)懲罰性賠償，但侵權(quán)人多為小規(guī)模個(gè)體工商戶，收入微薄。尤其是一些侵權(quán)人已經(jīng)承擔(dān)了刑事、行政責(zé)任，對(duì)此更是無力賠付，甚至有可能造成因案致貧、因案返貧等次生問題。二是賠償金利用率低。目前，民事公益訴訟的賠償金利用率僅為6.5％。衢州多數(shù)地區(qū)尚未建立公益損害賠償金專戶，更無法論及管理、使用等配套制度，加之部分領(lǐng)域民事公益訴訟案件難以對(duì)受損公益直接修復(fù)或者采取有效替代性修復(fù)措施，故除少量非法捕撈水產(chǎn)品民事公益訴訟案件的賠償金已用于增殖放流外，絕大多數(shù)賠償金仍“沉睡”在當(dāng)?shù)刎?cái)政賬戶中。三是侵權(quán)人自行修復(fù)驗(yàn)收效果欠佳。侵權(quán)人通常不具備修復(fù)受損公益的專業(yè)能力和條件，加之辦案人員精力有限，難以進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，侵權(quán)人的修復(fù)效率及效果均難以符合預(yù)期。

筆者建議，從以下五個(gè)方面著手對(duì)民事公益訴訟進(jìn)行全流程優(yōu)化，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)受損公益的及時(shí)、有效修復(fù)。

一、優(yōu)化監(jiān)督路徑研判，審慎提起民事公益訴訟

對(duì)于可同時(shí)采用行政公益訴訟與民事公益訴訟予以規(guī)制的侵害公益行為，如果采取行政公益訴訟的監(jiān)督方式，則督促行為人修復(fù)受損公益的直接責(zé)任人為行政機(jī)關(guān)，其具備更明顯的專業(yè)優(yōu)勢和更充足的資金保障，受損公共利益復(fù)原的概率、程度、效率亦會(huì)更高；否則，可能會(huì)出現(xiàn)案件“判而難執(zhí)”的困難。因此，要牢牢把握行政公益訴訟為主、民事公益訴訟為輔的檢察公益訴訟制度制定初衷，準(zhǔn)確把握檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的定位。檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)線索的分析研判，確保能開展行政公益訴訟的就開展行政公益訴訟，始終貫徹謙抑性原則；對(duì)于需要特別追究行為人個(gè)人侵權(quán)責(zé)任的，方可提起民事公益訴訟，做精做優(yōu)民事公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)要評(píng)估民事公益訴訟介入的適當(dāng)性與必要性。若違法行為并未對(duì)公益造成實(shí)際損害或重大損害危險(xiǎn)，且行為人已經(jīng)受到行政處罰或刑事制裁，則應(yīng)慎重考量是否還需追究其損害賠償責(zé)任。

二、嚴(yán)格審查案件事實(shí)，準(zhǔn)確界定侵權(quán)主體

民事公益訴訟的案件線索大多來自刑事案件，刑事附帶民事公益訴訟占了民事公益訴訟的大多數(shù)。檢察機(jī)關(guān)在確定公益損害責(zé)任主體時(shí)，應(yīng)仔細(xì)區(qū)分刑事犯罪和民事侵權(quán)，避免以刑事思維辦理民事案件。由于刑事責(zé)任和民事責(zé)任證據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同，實(shí)踐中未構(gòu)成犯罪的行為仍有可能構(gòu)成侵權(quán)，依法將非犯罪嫌疑人追加為共同侵權(quán)主體，有利于促進(jìn)后續(xù)民事公益訴訟生效裁判的全面履行。如夫妻二人共同經(jīng)營砂石場，丈夫因非法采礦被追究刑事責(zé)任，即便妻子因證據(jù)不足未被追究刑事責(zé)任，在民事上仍有可能構(gòu)成共同侵權(quán)。公益訴訟檢察官可以根據(jù)需要補(bǔ)充調(diào)查取證或者用民事思維重新審查來自刑事案件的相關(guān)證據(jù)。此外，民事侵權(quán)與刑事犯罪的責(zé)任承擔(dān)主體也不盡相同。民法典第1188條、第1191條、第1192條規(guī)定了監(jiān)護(hù)人、用人單位和雇主的替代責(zé)任。因此，當(dāng)企業(yè)工作人員或臨時(shí)雇工在執(zhí)行工作任務(wù)和提供勞務(wù)過程中造成生態(tài)環(huán)境損害時(shí)，需精準(zhǔn)確定民事侵權(quán)責(zé)任主體。相較而言，對(duì)于同一公益損害賠償責(zé)任，用人單位（雇主）的履行能力一般要優(yōu)于個(gè)人，依法將用人單位（雇主）列為案件被告，亦有利于后續(xù)生效裁判的履行和受損公益的修復(fù)。

三、合理確定訴訟請(qǐng)求，有效實(shí)現(xiàn)法益修復(fù)

確立合法合理的訴訟請(qǐng)求至關(guān)重要。以食品安全領(lǐng)域民事公益訴訟案件為例，提出訴訟請(qǐng)求需考慮訴訟請(qǐng)求類型與懲罰性賠償制度的適用兩個(gè)問題。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條規(guī)定，食品安全領(lǐng)域民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求包括停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉等。如果市場中仍有涉案產(chǎn)品流通，可以訴請(qǐng)商家、生產(chǎn)者采取停止銷售、警示、召回、無害化處理等措施。關(guān)于懲罰性賠償制度的適用，我國現(xiàn)行法律并未作出明確規(guī)定。2019年5月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》中首次提出“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”；2021年3月，最高檢與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中國消費(fèi)者協(xié)會(huì)等部門共同印發(fā)的《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》規(guī)定，應(yīng)根據(jù)侵權(quán)人主觀過錯(cuò)程度、違法次數(shù)和持續(xù)時(shí)間、行政處罰和刑事處罰等因素，綜合考慮是否提出懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求。司法實(shí)踐中，具體可參照食品安全法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的有關(guān)規(guī)定，以銷售價(jià)款總額或者利潤為賠償基準(zhǔn)，以3倍或者10倍為倍數(shù)上限，具體倍數(shù)的確定可以參照“兩高”《關(guān)于常見犯罪的量刑指導(dǎo)意見（試行）》，分層次進(jìn)行量化。

四、督促生效判決履行，確保執(zhí)行到位

“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第12條規(guī)定，人民檢察院提起公益訴訟案件判決、裁定發(fā)生法律效力，被告不履行的，人民法院應(yīng)當(dāng)移送執(zhí)行。故法院是督促公益侵權(quán)人履行侵權(quán)責(zé)任的第一責(zé)任人?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》第66條規(guī)定，人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院在公益訴訟案件判決生效后不依法移送執(zhí)行或者執(zhí)行活動(dòng)違反法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依法向同級(jí)人民法院提出檢察建議。通常情況下，承辦檢察官在案件的前期調(diào)查階段會(huì)對(duì)公益侵權(quán)人的賠償能力進(jìn)行了解。當(dāng)侵權(quán)人未在規(guī)定期限內(nèi)履行賠償義務(wù)時(shí)，承辦檢察官可與法院溝通，告知其相關(guān)情況并督促其移送執(zhí)行，必要時(shí)可提出檢察建議。另外，承辦檢察官發(fā)現(xiàn)審判人員和執(zhí)行人員違法瀆職、侵害社會(huì)公共利益相關(guān)線索的，應(yīng)及時(shí)移送職務(wù)犯罪偵查部門。

自行修復(fù)的訴訟請(qǐng)求多發(fā)生在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域民事公益訴訟中，考慮到自行修復(fù)可能存在修復(fù)效果欠佳的問題，檢察機(jī)關(guān)確定訴訟請(qǐng)求前，應(yīng)嚴(yán)格審查侵權(quán)人修復(fù)能力，以免修復(fù)驗(yàn)收通不過，錯(cuò)過生態(tài)環(huán)境的最佳復(fù)原期。訴請(qǐng)侵權(quán)人自行修復(fù)的，檢察機(jī)關(guān)可以委托專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)或者相關(guān)部門對(duì)侵權(quán)人的修復(fù)工作進(jìn)行監(jiān)督、驗(yàn)收，修復(fù)期間產(chǎn)生的監(jiān)測、監(jiān)管費(fèi)用以及修復(fù)完成后的驗(yàn)收費(fèi)用、修復(fù)效果評(píng)估費(fèi)用等，可依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第20條第3款規(guī)定，在訴訟請(qǐng)求中列明，由侵權(quán)人負(fù)擔(dān)。

五、合理使用損害賠償金，有效發(fā)揮制度價(jià)值

關(guān)于損害賠償金的管理與使用，實(shí)踐中主要有三種做法。一是直接將賠償金繳入同級(jí)國庫，如浙江省人大常委會(huì)通過的《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》規(guī)定“公益訴訟賠償金全額繳入國庫”。二是設(shè)立公益損害賠償金專戶，對(duì)賠償金的使用、管理及監(jiān)督等予以明確規(guī)定。三是將賠償金用于委托專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)或相關(guān)行政部門代為開展修復(fù)，包括直接修復(fù)和替代性修復(fù)。

作為維護(hù)公共利益的重要方式，民事公益訴訟的公益損害賠償金理當(dāng)用于公益修復(fù)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的規(guī)定，人民法院判決被告承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失等款項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。前述第一種做法雖然解決了賠償金去向問題，但后期支取使用困難，并不利于修復(fù)受損公益。第二種做法雖解決了公益損害賠償金流向、使用及管理問題，但需相關(guān)部門協(xié)作配合達(dá)成一致，實(shí)踐中難以全面推廣。第三種做法需因案而為，雖能有效促進(jìn)公益修復(fù)，但若缺乏制度保障則難以穩(wěn)定持久運(yùn)轉(zhuǎn)。

建議取后兩種做法之所長，與公益性基金會(huì)等專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)建立長期合作關(guān)系，委托其管理和使用涉案生態(tài)修復(fù)資金，并組織實(shí)施生態(tài)環(huán)境修復(fù)項(xiàng)目，食品安全相關(guān)賠償金亦可由其策劃并經(jīng)相關(guān)單位審核通過后進(jìn)行使用。需要注意的是，為監(jiān)督專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)履職盡責(zé)，有必要根據(jù)公益侵權(quán)領(lǐng)域，邀請(qǐng)生態(tài)環(huán)境部門或市場監(jiān)管部門等擔(dān)任監(jiān)督人。

（作者單位：浙江省衢州市人民檢察院）