3月15日下午，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央財經(jīng)委員會主任習近平主持召開中央財經(jīng)委員會第九次會議，研究促進平臺經(jīng)濟健康發(fā)展問題和實現(xiàn)碳達峰、碳中和的基本思路和主要舉措。會上，習近平強調(diào)，實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，要把碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，拿出抓鐵有痕的勁頭，如期實現(xiàn)2030年前碳達峰、2060年前碳中和的目標。

1、中國在全球氣候治理的舞臺上經(jīng)歷了“被動參與”到“謹慎負責”再到“積極貢獻”三個階段，迄今為止已經(jīng)作出三次鄭重的碳減排承諾。

第一次是在2009年提出，到2020年碳排放強度比2005年下降40%~45%，非化石能源占一次能源消費比重達到15%左右，森林蓄積量比2005年增加3億立方米等。這些目標2019年已全部提前實現(xiàn)。
第二次是2015年提出，二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，碳排放強度比2005年下降60%~65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。

第三次即2020年9月國家主席習近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布，中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。

這三次承諾在時間上相互連接，形成中國完整的到本世紀中葉的溫室氣體減排路線圖。

2020年中國積極、主動地宣布向碳中和之路邁進，是在權(quán)衡國內(nèi)國際形勢、權(quán)衡短期和長期發(fā)展模式之后作出的選擇。

首先，中國屬典型的缺油少氣多煤型國家，油氣的對外依存度非常高，而近幾年來受能源價格波動、能源地緣政治、中美經(jīng)貿(mào)摩擦、恐怖襲擊等因素影響，油氣的外部獲取變得不再安全穩(wěn)定，必須走一條最終依賴可再生能源的全新的能源革命之路，這是在資源稟賦受限條件下的主動變革。

其次，以熱浪、洪水、臺風、干旱等極端天氣為代表的全球氣候風險越來越顯著，中國和“一帶一路”沿線國家多屬于生態(tài)敏感和氣候敏感型國家，為長遠計，必須走綠色、低碳的道路，加大未來生產(chǎn)、貿(mào)易、投資中的綠色低碳屬性。

此外，氣候安全是典型的全球公共產(chǎn)品，唯有國際社會通力合作才能實現(xiàn)。作為世界上碳排放量最多的國家之一，中國在保障氣候安全方面負有責任。

因此中國在疫情期間的承諾，既向國際社會表明中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的方向和決心，也提振了全球應(yīng)對氣候變化的信心。氣候行動追蹤組織預(yù)計，中國的氣候雄心將產(chǎn)生巨大影響，即使其他國家繼續(xù)執(zhí)行目前的氣候政策，中國的行動也將使全球變暖預(yù)測降低0.2℃~0.3℃。

從政策力度和強度看，歐美等發(fā)達經(jīng)濟體大多在1990年左右碳達峰，到2050年實現(xiàn)碳中和，而中國是在2030年前碳達峰，2060年前實現(xiàn)碳中和。這意味著中國必須用30年的時間完成發(fā)達經(jīng)濟體60年完成的任務(wù)。

2、對中國來講，碳中和目標的實現(xiàn)要分兩步走：第一步是先用10年時間（2020~2030）解決碳排放的增量問題，即推動碳排放盡早達峰，推動化石能源消費盡早達峰；第二步是2030年后在一個相對較短的時間內(nèi)（2030~2060）實現(xiàn)全部溫室氣體的碳中和。

從技術(shù)路線圖上看，這個過程不會是線性的，而是一個逐步加速的過程。鑒于重點部門和行業(yè)是中國碳排放的主要來源，推動這些行業(yè)率先達峰并進入下行區(qū)間，是逐步推動全國碳排放達峰和實現(xiàn)碳中和的主要抓手。

第一，推動能源電力部門的達峰與減排，政策趨向是實現(xiàn)從火電主導向清潔電力主導的轉(zhuǎn)型，并推動碳捕集利用與封存產(chǎn)業(yè)技術(shù)（CCUS）在火電領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用。

未來將穩(wěn)步推進傳統(tǒng)小火電的淘汰退出和高效火電技術(shù)的替代，加強電網(wǎng)建設(shè)，解決可再生能源消納問題，使清潔電力在總發(fā)電量中占比大幅提升。

十九屆五中全會有關(guān)“十四五”規(guī)劃建議明確要求：除個別情況下因電網(wǎng)調(diào)峰和區(qū)域供熱等補短板需求外，將嚴格控制新建煤電站。目前全國碳交易市場已準備就緒，即將在電力行業(yè)啟動實施，首批納入的發(fā)電/供熱行業(yè)企業(yè)1700余家，排放量超過30億噸，占全國排放總量的46%。

2020年5月，中國人民銀行和國家發(fā)展改革委提議合并中國的綠色債券標準，并將“化石燃料相關(guān)項目”從可通過綠色債券籌集資金的項目清單中移除，可以預(yù)期隨著政策的不斷出臺，煤電投資和建設(shè)將逐步降溫。

作為調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的重要組成部分，天然氣將擔當“過渡能源”的角色。2019年天然氣在一次能源消費中占比為8.1%，2030年天然氣在一次能源消費中的比重有望提高到15%。

而作為替代能源，清潔能源將持續(xù)高速發(fā)展。最近的拍賣和電力購買協(xié)議（PPA）顯示，2021年太陽能光伏價格平均為0.039美元/千瓦時，比2019年下降42%，且比最便宜的燃煤發(fā)電價格還低20%。河北省、云南省、廣東省、遼寧省以及國家能源集團、國家電網(wǎng)公司等都在2020年9月后相繼發(fā)布加快光伏發(fā)電和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)指導文件。

“十四五”期間，國家、地方政府或?qū)⒓哟蠊夥捌渌稍偕茉串a(chǎn)業(yè)的政策傾斜力度，這將成為清潔能源行業(yè)進一步縱深發(fā)展的催化劑。

第二，作為中國最大的終端能源消費行業(yè)工業(yè)部門的低碳化，應(yīng)主要圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能效提升、用能清潔化和加裝CCUS等方式進行。

工業(yè)部門能耗在全國的占比始終高于65%，且單位能耗與國際先進水平相比仍有10%~30%的差距，工業(yè)節(jié)能存在較大潛力。未來將首先通過煤改氣、煤改電等措施，提高天然氣和電力在工業(yè)部門能耗中的比重，并通過推動CCUS技術(shù)在工業(yè)行業(yè)的商業(yè)化應(yīng)用，逐步加大工業(yè)部門的減排力度。

目前，石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空八大行業(yè)的碳排放報告與核查及排放監(jiān)測計劃制定工作，按計劃已于2019年5月31日前完成核查、復(fù)核與報送工作，預(yù)計會在“十四五”期間逐步納入碳市場。

第三，交通領(lǐng)域的低碳轉(zhuǎn)型，重點可通過優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)、提高交通運輸工具效率和提升低碳能源的利用水平等來實現(xiàn)。

目前針對新能源汽車和氫燃料電池汽車的部署已經(jīng)完成。國務(wù)院辦公廳2020年11月發(fā)布《新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021~2035年）》明確表示，到2025年，新能源汽車新車銷售量達到汽車新車銷售總量的20%左右，到2035年，純電動汽車成為新銷售車輛的主流，公共領(lǐng)域用車全面電動化，燃料電池汽車實現(xiàn)商業(yè)化應(yīng)用。

規(guī)劃還特別提出，自2021年起，國家生態(tài)文明試驗區(qū)、大氣污染防治重點區(qū)域的公共領(lǐng)域新增或更新公交、出租、物流配送等車輛中新能源汽車比例不低于80%。預(yù)計未來中國可持續(xù)交通包括電動汽車、電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施和公共交通建設(shè)將大大加速，新能源汽車與能源、交通、信息通信全面深度融合也將逐步展開。

第四，建筑領(lǐng)域的低碳轉(zhuǎn)型，需圍繞提升能效、加大清潔能源利用、強化綠色標準等方面展開。

加大照明、制冷等節(jié)能技術(shù)產(chǎn)品的應(yīng)用，提升綠色、低碳建筑的占比，對既有建筑進行節(jié)能低碳改造，優(yōu)化居民用能結(jié)構(gòu)，加大清潔、低碳電力和天然氣的使用等，將可能成為建筑行業(yè)的主要舉措。

第五，林業(yè)碳匯在應(yīng)對氣候變化方面有著獨特優(yōu)勢。

中國的森林覆蓋率已經(jīng)由新中國成立之初的約8%提高到2019年的近23%。西南地區(qū)的森林覆蓋率高達50%以上，每年創(chuàng)造的碳匯占到全國陸地碳匯的30%以上。東北地區(qū)在夏季也有很強的碳匯創(chuàng)造能力。如果能將林業(yè)碳匯納入碳市場，既可為中國應(yīng)對氣候變化提供新通道，也將為避免“貧困陷阱”開辟有效途徑。

3、碳中和目標的實現(xiàn)，需要政府做好短期、中期和長期的工作規(guī)劃，并出臺相關(guān)配套政策，與此同時，政府還要轉(zhuǎn)變角色，充分激發(fā)地方政府和其他非政府行為體的減排潛力。

首先，加強碳排放總量約束和相關(guān)制度規(guī)范。

自2013年以來，中國已開展三批共計87個低碳省市試點，大部分低碳試點城市提出了明確達峰目標，并采取了一系列積極有效的措施來推動排放達峰，試點工作取得積極進展。但總體看，試點達峰目標設(shè)置相對保守、省市區(qū)縣的峰值目標不匹配、缺乏有效的部門協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌機制、基礎(chǔ)能力仍難以為達峰目標實現(xiàn)提供充分支撐等問題依然存在。

“十四五”期間，需擴大達峰試點省區(qū)市范圍，著力解決排放核算標準化和碳排放達峰分析方法統(tǒng)一化等工作，建立各層級激勵機制和監(jiān)督評價機制，加大生態(tài)環(huán)境、發(fā)改、工信、住建、交通運輸、能源、財政等部門的協(xié)調(diào)工作，形成政策合力。

其次，強化相關(guān)市場機制在引導經(jīng)濟低碳轉(zhuǎn)型方面的作用。

政府需要加快推進能源價格的市場化，理順天然氣與其他能源的價格關(guān)系，完善水電、核電及可再生能源電價定價機制。還要穩(wěn)步推進全國碳排放交易市場的建設(shè)工作，包括增加數(shù)據(jù)的準確性和透明度、健全法律監(jiān)管框架、探索碳金融產(chǎn)品的創(chuàng)新等。氣候投融資領(lǐng)域要加強低碳投融資機制建設(shè)，推動金融產(chǎn)品創(chuàng)新，降低低碳產(chǎn)業(yè)和技術(shù)發(fā)展融資成本，提升對低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)應(yīng)用的資金支持力度。

第三，依照各地區(qū)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段制定并完善相關(guān)激勵政策。

各地由于能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異，在實現(xiàn)碳排放達峰方面均存在挑戰(zhàn)。有些地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)長期偏重高碳行業(yè)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比甚至高達70%，短期內(nèi)難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整。有些地區(qū)能源結(jié)構(gòu)長期以化石能源為主，有些地區(qū)可再生能源的資源稟賦和開發(fā)潛力有限，短期內(nèi)轉(zhuǎn)換能源結(jié)構(gòu)存在高碳鎖定效應(yīng)，碳排放達峰工作部署較艱巨。

因此，“十四五”期間的碳排放達峰工作安排，需充分考慮各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同和資源稟賦差異，優(yōu)先推動更多經(jīng)濟發(fā)達、對能源依賴度相對較低的地區(qū)和行業(yè)率先加入達峰試點，并給予政策優(yōu)惠。

第四，加大政策指引，破解融資和技術(shù)難題。

能否調(diào)動足夠的資源突破氣候融資瓶頸，對中國實現(xiàn)碳中和至關(guān)重要。2020年10月，生態(tài)環(huán)境部等多部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進應(yīng)對氣候變化投融資的指導意見》，首次對氣候變化領(lǐng)域的建設(shè)投資、資金籌措和風險管控進行了全面部署，包括氣候投融資將與綠色金融協(xié)同發(fā)展，支持綠色金融區(qū)域試點建立區(qū)域性氣候投融資促進中心，通過“政銀擔”“政銀保”“稅融通”“銀行貸款+風險保障補償金”等市場化合作模式撬動更大規(guī)模的社會資本參與，探索以碳期貨為代表的碳金融衍生品交易和創(chuàng)新，鼓勵國內(nèi)外金融機構(gòu)參與中國的氣候投融資活動。

這些舉措將極大推動“十四五”期間中國綠色金融和氣候融資的標準化、國際化進程。

來源：2021年3月10日出版的《環(huán)球》雜志 第5期

作者：田慧芳（中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所世界能源室副主任、副研究員